Фипеко - Лист
Франсоа ЕКАЛ
Властта на Парламента по въпросите на публичните финанси се упражнява главно чрез приемането на две широки категории закони: закони за финансите, които се отнасят до държавата, и закони за финансиране на социалното осигуряване (LFSS).
Тази бележка показва, че обхватът на законите за финансиране и социално осигуряване може да бъде разширен и че артикулацията на тези финансови закони помежду си и с бюджетите на местните правителства може да бъде подобрена. Тези анализи и предложения са близки до тези, формулирани от Сметната палата в нейния доклад за управлението на публичните финанси от ноември 2020 г.
Границата между съответните области на финансовото законодателство и законите за финансиране на социалното осигуряване също може да бъде преразгледана в по-широка и отдалечена перспектива, целяща по-добро разграничаване на функциите на застраховане и солидарност от социалната защита, както препоръчва в бележка от януари 2016 г. от Съвета за икономически анализ.
А) Разширяване на обхвата на финансовите закони
1) Закон за задължителното финансиране на социалната защита
LFSS не обхваща социални схеми, произхождащи от национални колективни трудови договори, а именно схеми за обезщетения за безработица и схеми за допълнително пенсионно осигуряване, въпреки че те са държавно управление по смисъла на националните сметки. Правителството, разбира се, може да откаже да одобри споразумения, сключени от социалните партньори, което лишава разпоредбите им от обвързващ характер, но винаги е било трудно да се откаже това одобрение.
Обхватът на LFSS трябва да бъде разширен до ресурсите и разходите на тези органи, което би ги превърнало в „задължителни закони за финансиране на социалната защита“. По отношение на конвенционалните режими тези закони ще представят финансова рамка, създадена в консултация с тези режими, под формата на прогнози за приходите и разходите, съобразени с многогодишните закони за програмиране на публичните финанси. Одобрението на споразумения ще бъде свързано със спазването на тази финансова рамка.
2) Разширяване на обхвата на бюджетните мисии във финансовите закони
Бюджетните кредити за бюджетни програми и мисии не покриват всички ресурси, мобилизирани от държавата за прилагане на публична политика. Към това трябва да се добавят данъчни разходи, данъци, разпределени на оператори, кредити от специални сметки, "налози върху разписки" и дори кредити от фондове без юридическо лице, управлявани от трети страни от името на държавата. Ръководителите на бюджетни програми не владеят всички тези ресурси и следователно не могат да носят отговорност за получените резултати; Информацията за тези политики е недостатъчна, дори ако проектите и годишните отчети за изпълнението описват част от тези средства и следователно показателите за изпълнение могат да имат ограничен смисъл. Подобна фрагментация на бюджетната архитектура е специфична за Франция.
Както Сметната палата предлага в своя доклад от ноември 2020 г., бюджетните мисии трябва да обхващат всички ресурси, разпределени за публична политика, и парламентарният дебат да се съсредоточи върху цялото това. Различните категории ресурси, разпределени за публична политика, обаче попадат под различни методи на управление, понякога от юридически лица, различни от държавата (оператори например). Въпреки че повечето бюджетни кредити могат да бъдат ограничаващи, данъчните разходи обикновено могат да бъдат само оценителни. Следователно пликовете, посветени на тези различни категории ресурси в рамките на една и съща мисия, не биха могли да бъдат заменими и разрешението на Парламента няма да има еднакво значение за всеки: строг таван за бюджетните кредити, оценка на разходите. Данък или данъци, разпределени на операторите.
Както се препоръчва в друга бележка на този сайт, би било необходимо също така да се изтрият определени специални сметки, фондове без юридическа правосубектност, както и налози върху постъпленията и да се обединят техните бюджетни кредити с тези на мисиите на общия бюджет, които имат същата цел.
Б) Преглед на структурата на финансовите закони
1) График, позволяващ повече време за изследване на резултатите
„Логиката на изпълнението“, която е в основата на LOLF, се основава по принцип на автономността на „мениджърите на програми“, в рамките на целите и средствата, които са им възложени, имайки за противоположност тяхната отчетност въз основа на получените резултати. Все още би било необходимо Парламентът да проучи тези резултати. Времето, отделено от парламентарните асамблеи за разглеждане на финансови текстове, се отчита в десетки часове за първоначалния закон за финансите и се отчита в часове за регламента за бюджета до 2018 г.
По отношение на законите за финансиране на социалното осигуряване е въведена подобна логика за изпълнение, по-специално с „програми за качество и ефективност“. Отчетите и резултатите от управлението на година N-1 обаче са представени през октомври на година N в LFSS за година N + 1 и по-голямата част от парламентарната работа е свързана с година N + 1.
Проектът LFSS за N + 1, представен през октомври N, също предлага на Парламента актуализация на LFSS за N, на който се основават прогнозите за приходите и целите на разходите за N + 1. От друга страна, проектът на BIA за N + 1 не предлага на Парламента да актуализира BIA за N и, дори ако обяснителният меморандум представя „ревизирани“ приходи и разходи за N, сравненията се правят по-често с BIA за N -1.
По-логичен график ще бъде както следва.
Парламентът ще разгледа през април или май, като му отдели повече време, отколкото днес, отчетите и резултатите от годината N-1, като одобри законите за регулиране, както за социалното осигуряване, така и за държавата. Развитие в тази посока се случи през 2018 г. с установяването на „парламентарна оценителна пролет” на много по-внимателна проверка на резултатите от управлението на държавния бюджет през предходната година. Този механизъм остава да бъде разширен и към законите за финансиране на социалното осигуряване. През юни Парламентът също ще разгледа, ако е необходимо, проект за изменение на закона за финансите, евентуално за изменение на LFSS, за година N.
През юли той ще обсъди ориентацията на публичните финанси въз основа на резултатите от учението N-1 и препоръките на Европейския съюз, формулирани на базата на програмата за стабилност, предадена през април.
Той ще разгледа законопроекта за програмиране на публичните финанси, ако е приложимо, през септември и след това, за период от 15 октомври до 15 декември, законите за финансиране и социално осигуряване, които ще обхващат както финансовите години N (раздел „поправка“), така и N + 1. Тогава вече няма да е необходимо да има „колективен“ вот през декември.
2) Уникален парламентарен дебат относно приходните аспекти на финансите и финансовите закони
Данъците и митата, разпределени за задължителните основни схеми за социално осигуряване, представляват 37% от техните ресурси през 2019 г., включително 16% без CSG и други социални вноски. Неотдавнашното заместване на социалните вноски на служителите с CSG и вноските на работодателите, премахнати в замяна на CICE с част от ДДС, засилиха преплитането на задължителните удръжки, отпуснати на държавата и на социалното осигуряване. Освен това новите мерки, свързани със социалните вноски, оказват влияние върху дохода на данъка върху доходите и корпоративния данък поради тяхната приспадане от основата на тези данъци.