Законодателство с извънредни наредби; между обикновеното и необикновеното - Лексология
1. Притежатели на юридическа и фактическа дейност на законодателството в Румъния
След ревизията от 2003 г. в румънската конституция изрично е записано онова, което се е получило от първата конституционна конструкция след декември - в Румъния, както в почти всички демократични държави, властта е ясно разделена между законодателната и изпълнителната власт. Народът делегира упражняването на правомощията си за вземане на решения на избрания парламент, определен от румънската конституция като "върховен представителен орган" и "единственият законодателен орган в страната". Правителството, от друга страна, ръководи публичната администрация и гарантира, че вътрешната и външната политика, конфигурирани от Парламента, се прилагат на практика.
Чрез специален закон за овластяване Парламентът може да позволи на правителството да регулира в ясно определени области и за ограничен период от време, като издава наредби (обикновено по време на парламентарните празници). „Само в извънредни ситуации, чието регулиране не може да бъде отложено“, правителството може да регулира дори без тази делегация да му бъде делегирана от Парламента чрез спешни наредби. Неотложността трябва да бъде надлежно мотивирана в самото съдържание на акта, издаден от правителството.
Следователно ние отбелязваме изключителния характер на заместването на изпълнителната власт в законодателната дейност. Конституционното правило е толкова ясно, че коментарът му може да изглежда неоправдан. На практика обаче границите между изключение и правило се размиват и релативизират.
Анализирайки законодателната дейност на правителството от 2000 г. и досега, като се позоваваме на простите наредби и спешни наредби, издадени от изпълнителната власт (като се започне от информацията, произтичаща от официалните записи, организирани от Законодателния съвет на Румъния), ние отбелязваме, че:
и. Всяка година правителството издава поне 100 наредби (прости или извънредни). В периода 2001-2008 г. се приемат над 200 наредби годишно;
ii. Поне една четвърт от нормативните актове, издадени в Румъния, са разработени от правителството, а не от парламента. През някои години (например 2008 г.) правителството е издало почти толкова документи, колкото Парламента. Не трябва да изпускаме от поглед факта, че законите, приети от парламента, включват и законите, одобряващи извънредните наредби, издадени от правителството; и
iii. Неизменно правителството е издало повече спешни наредби, отколкото прости наредби. В някои години броят на спешните наредби е четири, пет или дори десет пъти по-голям от този на простите наредби (през 2005, 2007-2012 и 2016 г.). С други думи, правителството законодателства при „извънредни“ условия много по-често, отколкото след овластяване на Парламента.
Тези констатации не са нови и не са избегнали критики от международни органи - като Европейската комисия за демокрация чрез право в Съвета на Европа, която в своето становище, прието на пленарната сесия на 14-15 декември 2012 г., изрази загриженост в сравнение с честото използване на спешни наредби. Тази реалност обаче не прави безполезен - а, напротив, дори изисква - анализ на причината за извънредните наредби, на условията, при които Конституцията позволява тяхното приемане, и на рисковете, които възникват, когато правителството злоупотребява със своята извънредна законодателна прерогатива.
2. Случаи, в които Конституцията позволява на правителството да издава спешни наредби
Правителството може да законодателства чрез извънредни наредби за преодоляване на ситуации, при които има спешна нужда от регулация, която Парламентът не може ефективно да изпълни по всяко време.
Това изключение от разделението на властите в държавата и от баланса на системата „контрол и баланс“ е оправдано, за да се защити общественият интерес при „извънредни ситуации“.
Конституционният съд постанови (с Решение № 15 от 25 януари 2000 г.), че предоставената на изпълнителната власт възможност да приема извънредни наредби по изключение „не може да бъде равностойна на дискреционно право на правителството и освен това това конституционно правомощие не може оправдайте злоупотребата при издаване на спешни наредби ”. От правителството се изисква да спазва ограниченията на законодателното делегиране, установени от член 115 от Конституцията и развити в практиката на Конституционния съд. По-конкретно, говорим за следните ограничения:
и. Първо, Конституцията позволява на правителството да приема извънредни наредби само в „извънредни ситуации“. В дефиницията на Конституционния съд и на някои авторитетни автори в тази област това са обективни, измерими ситуации, независими от волята на правителството, които се отклоняват значително от обичайното и които ясно и незабавно застрашават обществения интерес, нормалното функциониране на държавните органи. и политическия режим.
Правителството е първото, което преценява дали това условие е изпълнено. Оценките му обаче не винаги са валидирани от Конституционния съд.
До 2005 г. имаше мнение на малцинството, включително сред съдиите на Съда, според което Конституционният съд не можеше да цензурира подходящите решения на правителството, изразени в извънредни наредби (в този смисъл това беше аргументирано в отделните становища към Решения на Конституционния съд № 15/2000 и 255/2005). Въпреки това Конституционният съд последователно проверява дали ситуацията, довела правителството до законодателство, е била наистина извънредна или не - и ако не, Съдът е обявил извънредната наредба или закона, който я одобрява, за противоконституционна. . В този смисъл Конституционният съд се произнесе например в Решения №. 15/2000, 255/2005, 421/2007, 104/2009, 1008/2009, 1555/2009 и 447/2013.
ii. На второ място, ситуациите трябва да изискват специална спешност, която не позволява да се отлага регулирането. Това е различно условие от горното - не всяка извънредна ситуация изисква спешна регулация. С Решение № 421 от 9 май 2007 г., Конституционният съд изясни това разграничение, като отбеляза, че обичайната законодателна процедура позволява и оперативно регулиране. Също така самият факт, че даден регламент е полезен или подходящ, не легитимира действията на правителството за замяна на Парламента, ако необходимостта от заместване не беше спешна.
iii. Трето, спешността трябва да бъде обоснована в спешната наредба. Това изискване позволява на Парламента, Конституционния съд и в крайна сметка на обществеността да контролират действията на изпълнителната власт и служи като гаранция за спазването на правителството от конституционните граници.
iv. Четвърто, спешните наредби не могат да бъдат приети в областта на конституционното право, не могат да засегнат (т.е. да имат отрицателни последици) режима на основните държавни институции, права, свободи и задължения, предвидени от Конституцията, избирателни права и не могат да целят мерки принудително прехвърляне на публична собственост.
3. Залогът на дискусията. Рискове, свързани със законодателството без делегиране
Извънредните извънредни ситуации позволяват на правителството да приема закони с извънредни наредби, включително по въпроси, по които нито парламентът не може да законодателства, освен при условия на абсолютно мнозинство от членовете на всяка камара (тук се позоваваме на областта на органичните закони, която включва актове от помилване). Такова правомощие, признато от Конституцията, изисква изпълнителната власт да бъде еднакво отговорна от негова страна, когато преценява дали намесата му в законодателната дейност е необходима или подходяща.
Недостатъкът от нарушаването на баланса между законодателната и изпълнителната власт може да изглежда абстрактен и труден за количествено определяне. На практика обаче логиката на разделението на властите в държавата и системата на „контрол и баланс“ е отразена в Конституцията чрез лостовете за контрол и проверка, признати за различните участници в законодателния процес.
По този начин, когато дадена мярка е регламентирана в съответствие с типичния ход на законодателната процедура, чрез приемане в Парламента, представителите на съответните институции могат да отстранят евентуални дефекти на конституционност на съответните нормативни актове дори преди влизането им в сила. По искане на президента, преди законопроектът да бъде приет (stricto sensu), той може да бъде преразгледан от Парламента. Също така, преди да постигне какъвто и да е ефект, проектозаконът може да бъде обект на контрол от Конституционния съд, след уведомяване на съответните участници - от президента на Румъния, някой от председателите на двете камари, правителството, ICCJ, народния адвокат, брой от най-малко 50 от депутати или поне 25 сенатори. Такива предварителни мерки позволяват задълбочен преглед на разпоредбите, за които се подозира, че са противоконституционни, и в случай на потвърждение на противоконституционност изискват Парламентът да преразгледа тези разпоредби, за да ги приведе в съответствие с решението на Конституционния съд.
Същото не важи и за извънредните наредби, които не могат да бъдат обект на предварителен конституционен контрол, които в зависимост от регулаторната цел на извънредните наредби могат да имат значителни последици. По отношение на наказателното право, например, когато се прилага принципът на по-благоприятния наказателен закон, всеки отказ на спешна наредба след приемането й по същество няма последици, стига чл. 5 ал. (2) от Наказателния кодекс предвижда, че се прилага по-благоприятният наказателен закон, дори ако нормативните актове или разпоредби са обявени за противоконституционни.
4. Заключение
Не винаги е лесно да се разграничат извънредните ситуации от обикновените, нито от неотложните към неспешните. Като доказателство дори Конституционният съд намира тази задача за трудна и има много случаи, при които членовете на Съда изразяват позиции, различни от заключението на мнозинството, като приемат отделни становища в решенията на Съда (например споменаваме решения 15/2000, 255/2005 г. или по-скоро 447/2013 г.).
Именно по силата на този факт правителството има още по-важно задължение - да проявява предпазливост и умереност при намесата си в законодателната дейност - може би още повече в областта на наказателното право. Изключението не трябва да се превръща в правило. Законодателната практика през последните години не може да оправдае фундаментален трансфер на функции между Парламента и Правителството. Следователно свободата на преценка не трябва да се използва по преценка на изпълнителната власт, а като се вземат предвид границите на понятието „извънредни ситуации, чието регулиране не може да бъде отложено“, както се изисква expressis verbis дори конституционните разпоредби.