Административна модернизация в Западните Балкани в контекста на разширяването на ЕС на примера на
Клаудия Волмер Административна модернизация в Западните Балкани в контекста на разширяване на ЕС на примера на Албания, Македония и Черна гора университетска преса kassel
Клаудия Волмер Административна модернизация в Западните Балкани в контекста на разширяването на ЕС на примера на Албания, Македония и Черна гора университетска преса kassel
Настоящата работа беше приета от Катедрата по икономика в Университета в Касел като дисертация за придобиване на академична степен на доктор по икономика и социални науки (д-р Ред. Пол.). Рецензент: проф. Д-р Силке Ласковски проф. Д-р Jürgen Reese Устен изпитен ден: 3 декември 2014 г. Дисертация подадена под заглавие: Административна модернизация в Западните Балкани в контекста на разширяване на ЕС Сравнително проучване на примера на Албания, Македония и Черна гора Библиографска информация от Немската национална библиотека Немската национална библиотека изброява тази публикация в Немската национална библиография; подробни библиографски данни са достъпни в Интернет на адрес http://dnb.dnb.de. Zugl.: Kassel, Univ., Diss. 2014 ISBN 978-3-86219-916-7 (печат) ISBN 978-3-86219-917-4 (електронна книга) DOI: http://dx.medra.org /10.19211/kup9783862199174 URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0002-39174 2016, kassel University press GmbH, Kassel www.upress.uni-kassel.de Отпечатано в Германия
Съдържание 5.3.5. Отговорности за административна модернизация в изследваните страни. 214 5.3.6. Проблеми с капацитета. 216 5.4. Перспективи за административно развитие и присъединяване към ЕС 219 6. Заключително съображение 223 6.1. Последици за инструментите за финансиране от ЕС. 229 6.2. Възможни стратегии. 230 Референции 233 Приложение А: Въпросник Длъжностни лица от ЕС, експерти по разширяването 253 Приложение Б: Интервюта с длъжностни лица от ЕС, експерти по разширяването 255 Приложение В: Въпросник Експерти за реформа в публичната администрация 284 Приложение Г: Интервюта с експерти по реформа в публичната администрация 286 Приложение Д: Преглед на Проведени интервюта 308 Приложение Е: Четири централни политико-административни традиции 309 iii
Списък на фигури 1.1. Преглед на европейските административни традиции. 12 2.1. Преглед на изследванията за европеизацията и условността. 33 3.1. Фазов модел на присъединяване към ЕС. 40 3.2. Проучване за разширяването на ЕС в страните членки на ЕС. 3.3. Разпределение на туининг проекти (включително туининг светлина) по сектори 70 4.1. Влияние на партията в социалистическа Югославия. 104 4.2. Влияние на Османската империя на Балканите през 1912 г. 113 4.3. Карта на Черногора. 126 4.4. Карта на Македония. 137 4.5. Карта на Албания. 146 5.1. Комуникативни характеристики на ситуации на интервю. 175 5.2. Преглед на процедурите за оценка на интервюта в социалните науки. 178 iv
Списък на таблици 3.1. История на договорите за Европейската общност. 38 3.2. Предишни разширявания на ЕС. 3.3. Главите на достиженията на правото на Общността. 45 3.4. Състояние на сближаването с ЕС в разследваните държави. 65 3.5. Дял на туининг (TW) проекти в техническа помощ (TA) общо 2005 2008 по държави. 69 3.6. Многогодишна индикативна финансова рамка 2011 2013, транснационална. 73 3.7. IPA 2007-13 Преходна помощ и изграждане на институции (в евро). 74 3.8. Агенцията за възстановяване (EAR). Дарения до края на юли 2007 г. 78 3.9. Оценка на проекти по ФАР за административна модернизация в ЦИЕ. 3.10. КАРДИ Разпределения за Албания, Македония (2002-2006) и Черна гора (2005-2006), по сектори, в милиони евро. 83 4.1. Дял на населението в Кралството на сърби, хървати и словенци 95 4.2. Висши държавни служители в Кралство Югославия. 98 4.3. Преглед на историческите влияния в изследваните страни 123 4.4. Икономически данни Черна гора 2007-2010. 127 4.5. Икономически данни за Македония 2007-2010. 138 4.6. Икономически данни Албания 2007-2010. 147 4.7. Доклади за напредъка на ЕС относно административното развитие. 157 4.8. Схематично представяне на административното развитие в изследваните страни. 165 5.1. Видове интервюта в качествени социални изследвания. 169 пр.н.е.
1. Присъединяването към ЕС като опция при оценката. В основната част на пета глава резултатите от експертните интервюта се представят и анализират по същия начин, както разглежданите теми. Общият резултат от разследването е обобщен и тълкуван в шеста глава. 21-ви
2. Изследователски подходи за политическа промяна в Европа Фиг. 2.1.: Преглед на изследванията за европеизация и кондициониране Източник: въз основа на Huszák 2005: 75. Тази схема показва включването на изследванията за европеизация и обусловеност в общите теоретични концепции за интеграционни изследвания, изследвания относно институционалните промени и изследванията на прехода. Моравчик и Вачудова приемат асиметрична взаимозависимост между страната кандидатка и ЕС. В случай на положителна условност, страните-кандидатки оценяват политическите разходи за адаптиране на своите национални политики като по-ниски от евентуално изключване от ЕС и свързаните с това недостатъци (вж. Moravcsik/Vachudova 2003: 44). 33
2. Изследователски подходи за политическа промяна в Европа Темата за административната модернизация пада, не е глава от достиженията на правото на ЕС и следователно разкрива сравнително по-малко условия. Независимо от това, структурата на администрацията и нейната модернизация се разглеждат в политическите критерии, като напр. става ясно в годишните доклади за напредъка. В това отношение изследването на условността може да се приложи и към темата за административното модернизиране в страните кандидатки и може да предостави ценна информация. Следователно в следващия раздел на изследването практическите аспекти на разширяването на ЕС ще бъдат представени в общ преглед, във всеки случай с препратка към темата за административното развитие и административната модернизация. В по-нататъшния ход на работата ще трябва да се проучи какво значение има административната модернизация за ЕС в хода на стратегията за разширяване и как административната модернизация се случва в политиката на разширяване. 36
3. Основи на разширяването на ЕС Разширяване, отговорно за координация, редовно докладване и тясно сътрудничество с ресорните генерални дирекции и работните групи на Европейския съвет (вж. Summa 2008: 13). Делегацията на ЕС в страните кандидатки също играе важна роля в координацията между Европейската комисия в Брюксел и страните кандидатки. Преди да се присъедини към ЕС, има процес на договаряне на различни области на политиката, за да се гарантира приемането на пълните достижения на правото на ЕС. Това е условие за прием. След приемането съответният договор трябва да бъде ратифициран в държавите-членки, като се използва процедурата, предвидена за тази цел. И накрая, Европейският парламент трябва да даде своето одобрение (вж. Европейска комисия 2007: 6е). В страните кандидатки работата във връзка с процеса на присъединяване обикновено се координира от министър в съществуващо министерство или от министерство, специално създадено за процеса на разширяване (вж. Summa 2008: 14). Етапите в процеса на разширяване са показани на следната диаграма: 39
3. Основи на разширяването на ЕС Фигура 3.1.: Фазов модел на присъединяване към ЕС Източник: въз основа на Wessels 2008: 449. Илюстрацията показва целия процес на приемане в отделните необходими стъпки. Има три основни фази: инициатива, преговори и ратификация. Предвиденото присъединяване към ЕС на трите държави, разследвани в тази работа, в момента се характеризира с прилагането и обработката на предприсъединителната стратегия и годишното докладване (посочено в схемата за отчети за напредъка). 40
3. Основи на разширяването на ЕС Фигура 3.2.: Проучване за разширяването на ЕС в страните членки на ЕС Източник: Евробарометър 2009: 20. 1 В страните членки на ЕС беше зададен следният въпрос: Ако ЕС ще приеме нови членове в бъдеще ще реши кои две теми (от предоставения списък) трябва да бъдат разгледани? 3.1.3. Политическа обусловеност в процедурата за приемане За да стане държава-членка, дадена държава трябва да приеме цялото право на Общността на Съюза, т.е. включване в националното законодателство. Цялото законодателство на Европейските общности и Европейския съюз е групирано под термина „acquis communautaire“. Има около 15 000 правни акта на почти 100 000 отпечатани страници (към 2008 г.). Достиженията на правото на ЕС, които бяха разделени на 31 тематични глави от 1973 г., бяха реорганизирани в 35 глави след приключването на последната вълна на разширяване (вж. Summa 2008: 14). 1 Евробарометърът е проучване на общественото мнение в страните от ЕС, поръчано на редовни интервали от Европейската комисия. Винаги се задават едни и същи стандартни въпроси, както и променящи се въпроси по различни теми. 44
3. Основите на Туининг за разширяване на ЕС, което се разглежда като оптимален инструмент, особено за административно развитие, се използваше доста предпазливо за разследваните държави, поне до 2008 г. Фигура 3.3.: Разпределение на туининг проекти (вкл. Туининг светлина) по сектори Източник: EPEC 2011: 8. Графиката показва, че правосъдието и вътрешните работи представляват 25% от всички туининг и туининг лайт проекти. Ако това се прехвърли към проектите, осъществени в разследваните държави за периода 2005-2008 г. (вж. Таблица 3.5), има най-много 3 проекта на разследвана държава, които са възложени на отдела по правосъдие и вътрешни работи. Може да се приеме, че не всички те са били проекти за административна модернизация, тъй като модернизацията на съдебната система също попада в тази категория. За изследваните държави може да се каже, че побратимяването, един от инструментите, който се счита за особено подходящ за административна модернизация, се използва само в ограничена степен, поне за периода от 2005-2008 г. 70
3. Основи на разширяването на ЕС IPA IV: IPA V: Развитие на човешките ресурси (само за присъединяващите се страни) Развитие на селските райони (само за присъединяващите се страни) Компонентите I и II се управляват от самата Комисия или от делегациите на Комисията в страните получатели. Компоненти III до V са достъпни само за присъединяващите се страни и се обработват в съответствие с принципите на подпомагане на структурните фондове в страните получатели със съответните административни структури. Създаването и модернизирането на администрацията попадат в институционалното изграждане, т.е. IPA I, и могат да бъдат финансирани от програмата IPA в трите проучвани държави. В допълнение към финансирането на проекти в отделните страни, транснационалните програми могат да се прилагат и в рамките на IPA. Следващата таблица показва финансовото планиране по сектори за тези транснационални програми:
3. Основи на разширяването на ЕС Таблица 3.9.: Оценка на проекти по ФАР за административна модернизация в ЦИЕ По брой Средно ефективност Средно въздействие Проекти Страна Естония 3 2,3 2,3 2 1,7 2,1 Латвия 9 3,6 3,2 2,9 2,3 3 Литва 10 2,7 2,1 1,8 1,5 2 Полша 15 3,8 3,5 2,3 2,1 3 Словакия 3 3 2,7 2.7 2.3 2.7 Видове проекти Правни и организационни реформи 30 3.3 2.9 2.3 1.9 2.6 Допълнително образование/обучение 5 3.6 3.4 3.2 3 3.3 Информационни технологии 5 3, 2 2,8 1,8 1,6 2,4 Получатели на безвъзмездни средства Централен изпълнителен директор 18 2,9 2,1 1,8 1,7 2,1 Местен изпълнителен орган 13 3,7 3,7 2,8 2,2 3, 1 Местен и централен изпълнителен орган 6 3,5 3,5 2,5 2,2 2,9 Парламент 3 3,7 3,7 2,7 2,7 3,2 Средно (всички проекти) 40 3,3 3 2, 3 2 2.6 1 (много лошо), 2 (доста лошо), 3 (адекватно), 4 (добро), 5 (много добро) Източник: IPS 1999: 96 (собствен превод от английски). От тази таблица се вижда, че в областта на най-голям брой проекти, правни и организационни реформи на държавната служба (30 проекта) устойчивостта е била недостатъчна. 80
4. Първоначалната ситуация в Западните Балкани Фигура 4.2.: Влияние на Османската империя на Балканите през 1912 г. Източник: http://de.wikipedia.org/w/index.php?title=atei:balkan_1912.svg (достъп: 22 август 2012 г.) . 4.1.5.2. Държавата е основана през 1912 г. 10 В Договора от Букурещ, с който се прекратява втората Балканска война, водещите сили определят границите на Албания. Създаването на албанската национална държава на 28 ноември 1912 г. след почти 500 години под османско владичество е в интерес на великите сили. С оглед загубата на власт на Османската империя, трябва да се създаде противотежест срещу славянската експанзия (срв. Biberaj 1999: 18). С уреждането на конфликта между балканските страни и техните съответни съюзници чрез международна конференция за първи път беше призната независима Албания. Раздялата 10 Срв. Vollmer 2007: 10. 113
4. Първоначалната ситуация в Западните Балкани, Западните Балкани, завърши с кадифен развод след три години съществуване, през който общата държава не успя да завладее въображението на своето население (Noutcheva 2007: 3). Географското разположение на Черна гора може да се види от следната карта със столицата Подгорица (бивш Титоград) и историческата столица Цетине. Фигура 4.3.: Карта на Черногория Източник: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/0f/ Montenegro_de.png (достъп: 10.10.2013 г.). Черна гора по същество се състои от планински пейзажи, но също така има достъп до Средиземно море. Крайбрежният регион е много туристически. Преки съседни държави са Албания, Косово, Сърбия и Босна и Херцеговина. 126
4. Първоначалната ситуация в Западните Балкани Фигура 4.4.: Карта на Македония Източник: http://commons.wikimedia.org/wiki/ Файл: Македония-CIA_WFB_Map.png (достъп: 10.10.2013 г.). Картата показва географското разположение на Македония като държава без достъп до морето. Столицата е Скопие. Македония има пет преки съседи: Сърбия, България, Гърция, Албания и Косово. Страната е с площ от 25.713 км 2 и има малко над 2 милиона жители (вж. Рамет 2011: 785). 4.3.2.1. Основните характеристики на системата на управление на Македония е парламентарната демокрация. Държавният глава е президентът, който се избира от хората за пет години, но има много по-малко правомощия от министър-председателя. Президентът назначава министър-председателя от партията или коалицията, които имат мнозинството в Парламента. Парламентът има 123 членове, които се избират чрез пропорционално представителство (вж. ОССЕ/СДИПЧ 2011: 2). Едно от 18-те министерства отговаря за прилагането на 137-те
4. Изходна позиция в Западните Балкани Фигура 4.5.: Карта на Албания Източник: http://de.wikipedia.org/wiki/daten:albanianmapshqip.png (достъп: 10.10.2013 г.). От тази карта се вижда, че Албания има дълга брегова линия на Средиземно море. Това обаче все още не е напълно разработено за туризма. Албания има площ от 28 748 км 2 и около 3,2 милиона жители. Столицата е Тирана. Преките съседи на Албания са Гърция, Македония, Косово и Черна гора. 4.3.3.1. Основни характеристики на системата на управление След първите свободни избори през 1991 г. Албания е парламентарна република с централно правителство и структури на местното управление. Законодателната власт е Асамблеята на Република Албания, чиито 140 членове се избират на всеки четири години. Държавният глава е президентът, избран от парламента за петгодишен мандат. Правителството, което отговаря за парламента, се ръководи от министър-председателя. Това назначава министрите, които трябва да бъдат утвърдени от президента. Настоящата конституция е приета на 28 ноември 146 г.
4. Първоначалната ситуация на Западните Балкани Що се отнася до по-нататъшната процедура за евентуално присъединяване на ЕС към тези държави, остават въпроси как ЕС може да подобри подкрепата си за административно развитие. Интерес представляват както оценката на досегашната работа на ЕС по административното развитие в изследваните страни, така и предложения за бъдеща подкрепа за публичната администрация. Тези въпроси трябва да бъдат изяснени в интервюта с експерти, работещи по съответния начин. Въпросите за интервю бяха разработени въз основа на предишните познания за работата. 168
5. Експертно проучване на административното развитие, следната типология: Фигура 5.1.: Комуникативни характеристики на интервюираните ситуации Източник: Bogner/Menz 2002: 63. Този табличен преглед показва, че интервюиращият поема една или повече роли в интервюираната ситуация или тази на интервюирания през 175 г.
5. Експертно проучване относно административното развитие Фигура 5.2.: Преглед на процедурите за оценка на интервюта в социалните науки Източник: Gläser/Laudel 2010: 44. Фигурата илюстрира четирите основни метода за оценка на интервюта, използвани в социалните науки. Безплатните тълкувания са широко разпространени в изследователската практика, но съществува риск резултатите да не могат да бъдат възпроизведени. Също така почти няма процедурни правила за този подход. За мълчаливото кодиране се говори критично (срв. Hopf 1982: 316). При метода за анализ на последователността се анализират тематичните и времеви връзки между изявленията, съдържащи се в текстовете. Най-важните методи са наративният анализ и обективната херменевтика. Наративният анализ на Schütze разглежда устройството и връзката 178