Всичко за извънредното положение от румънски изследовател с проучвания в САЩ Libertatea
От Ралука Тома, неделя, 15 март 2020 г., 8:47 ч. Последна актуализация в неделя, 15 март 2020 г., 10:49
Каква е ролята на извънредното положение и какво предвижда румънското законодателство в сравнение с други държави.
Извънредното положение не е оправдание за отказ от всички правила на демокрацията. Необходимо е именно да се гарантира конституционният ред и да се върнат нормалните права.
Президентът Клаус Йоханис обяви, че ще обяви извънредно положение в отговор на епидемията от коронавирус. Някои обяснения относно логиката на извънредното положение, как изглеждат разпоредбите в Румъния в сравнение с тези в други страни и какво може да означава всичко това.
Ралука Тома е изследовател в Median Research Center, независим мозъчен тръст със седалище в Букурещ. Учи политически науки в Централноевропейския университет (Будапеща, Унгария) и Kenyon College (Охайо, САЩ). Ралука пише в Libertatea анализи и обяснителни статии, в които изяснява социалните явления, изяснява статистиката и се опитва да предостави информиран образ по актуални теми.
- В някои случаи извънредното положение може да се разглежда като необходим механизъм в конституционната демокрация - но то трябва да бъде оправдано, временно и ограничено от някои правила.
- Възможна, но не задължителна последица от задействане на извънредно положение е ограничаването на няколко права.
- Дали някои права ще бъдат ограничени (и кои) ще зависи отчасти от съдържанието на президентския указ, който ще съдържа и други много важни подробности.
- Сред рисковете от извънредното положение: прекомерното ограничаване на правата, удължаването и нормализирането на извънредното положение и намаляването на ефективността на изпълнителната власт, поради липсата на прозрачност и отчетност на управляващия акт.
Консултирахме се с румънското законодателство и няколко проучвания относно регулирането на извънредното положение, за да разберем как разпоредбите в Румъния се сравняват с тези в други държави и какво може да означава задействане на извънредното положение за демокрацията и гражданите на нашата страна.
Каква е ролята и логиката на извънредното положение
Що се отнася до въвеждането на такива разпоредби в конституцията, няколко експерти посочват две причини, които могат да оправдаят тяхното съществуване.
Един от аргументите е, че могат да възникнат изключителни ситуации, които представляват изключително сериозна заплаха за живота на членовете на общността или политическата система.
Това са ситуации, при които решенията трябва да се вземат и изпълняват бързо, така че обичайната процедура - например нормалният ход на даден закон в парламента - да бъде твърде бавна.
ПРИМЕР: Ако се справяте с природно бедствие, може да се наложи по-бърза реакция от властите, отколкото позволява нормалната процедура, която включва повече институционални участници и повече дебати.
Вторият аргумент е, че някои правила са необходими дори за извънредни ситуации и че е добре да има възможно най-ясно разграничение между това, което се случва в нормалното състояние и това, което се случва в извънредното положение.
РИСК: Алтернативата би била мерките, предприети в разгара на кризата, които може да са необходими, за да бъдат неприемливи в дългосрочен план, да принудят или дори напълно да надхвърлят границите на закона и, което е още по-лошо, да се превърнат в "новата норма".
Важно е извънредното положение да е временно и се управлява от определени правила
Според тази логика обявяването на извънредно положение е начин за защита на нормалния конституционен ред (а по подразбиране и на правата и процедурите, които Конституцията гарантира).
По този начин е възможно „решаването на заплахата за системата по такъв начин, че правната/конституционната система да може да бъде възстановена в първоначалното си състояние“ (с думите, използвани от двама академици).
Важно е обаче ситуацията временно да се управлява от определени правила. Извънредно положение не е оправдание да се откажат от всички правила модерна демокрация.
Последните изявления на народния адвокат могат да бъдат разбрани в светлината на същата логика. По този начин в кратко изявление институцията пише, че не оспорва мерките, предприети досега за борба с коронавируса и необходимостта от ограничаване на определени права, но че „това е задължително да се случи, както е предвидено в основния закон в изключителни случаи“.
Той се прокламира от президента и се одобрява от парламента в рамките на пет дни
Има няколко традиции и подходи, свързани с правомощията, предоставени на държавата в извънредни ситуации. По-долу се фокусирам само върху някои от аспектите, считани за важни в сравнителните анализи, направени от различни автори за Международния институт за демокрация и съдействие при изборите (IDEA), Венецианската комисия и Женевския център за демократичен контрол над въоръжените сили (DCAF).
Един от първите въпроси е който реши да влезе в извънредно положение, и тук Румъния е доста типичен случай: президентът и Парламентът.
Съгласно член 93 от нашата Конституция и Наредба за извънредни ситуации 1/1999, извънредното положение или обсадата се обявява от президента с указ, който трябва да бъде приподписан от министър-председателя. Президентът трябва да поиска одобрението на Парламента в рамките на максимум 5 дни и Парламентът може да потвърди или обезсили декрета, но междувременно той влиза в сила.
Какво предвижда законодателството в Румъния в сравнение със законодателството в други държави
Според проучването IDEA и анализа на Венецианската комисия и в други страни инициативата за обявяване на извънредно положение обикновено принадлежи на изпълнителната власт, след одобрението на законодателната власт. Много конституции предвиждат постфактумното одобрение на обявяването на извънредно положение от парламента (въпреки че в други случаи, особено в Латинска Америка, парламентът трябва да даде съгласието си преди декларацията да влезе в сила).
Вторият брой е при какви условия може да се задейства извънредното положение. Често се споменават някои ситуации: война, природни бедствия или заплаха за независимостта или функционирането на държавата.
Според IDEA твърде специфичен и тесен списък може да се окаже проблематичен, но това не представлява опасност в Румъния, където GEO 1/1999 говори за извънредното положение в случай на "настоящи или непосредствени сериозни опасности за националната сигурност или функционирането на демокрацията конституционна “и„ наближаването на настъпването или причиняването на бедствия “. Неотложността обаче трябва да бъде аргументирана в текста на постановлението.
Какви права не могат да бъдат нарушени дори по време на извънредно положение
Много важен въпрос е кои права могат да бъдат ограничени и кои не. Според IDEA това са права, които често се появяват в списъка на тези, които могат да бъдат ограничени при извънредно положение, като свобода на движение и събиране.
Но нарушенията на правото на живот или изтезания обикновено са забранени и това се дължи на международни договори, които налагат определени ограничения в това отношение.
Такива защити се срещат и у нас: правото на живот не може да бъде ограничено (освен в законни военни действия) и са забранени изтезанията и нечовешкото отношение, както и осъждането за неща, които не са престъпления или ограничаването на достъпа до правосъдие (чл. 3 от Август 1/1999).
Имотите могат да бъдат реквизирани
Извънредното положение в Румъния обаче може да означава сериозно ограничаване на много други права (член 20). Наред с други неща, властите могат да реквизират имуществото на гражданите, насилствено да евакуират хора, да забранят събранията или да ограничат свободата на движение и да наредят за затваряне на няколко типа обекти (от ресторанти до седалището на асоциацията).
В случая с Румъния, поради пандемията, хората могат да бъдат настанени, например в реквизирани хотели или медицинско оборудване, за което Libertatea пише, че те са били наблюдавани от SRI за дълго време, точно за такава ситуация. Разбира се, държавата може да избере и да купува медицински консумативи.
Пресата също може да бъде засегната и Парламентът потвърждава всички ограничени права
Властите могат също така „временно да преустановят публикуването или излъчването на публикации или радио или телевизионни предавания“.
Указът на президента за обявяване на извънредно положение трябва също да съдържа списък на правата, които ще бъдат ограничени (чл. 14) - но това не изключва възможността за изменения, които също трябва да бъдат утвърдени от парламента, като първоначалния указ.
Според консултираните анализи има и други държави, в които регулирането на извънредното положение оставя място за временно ограничаване на правото на свободно изразяване или собственост.
Извънредното положение обикновено означава и концентрация на власт в ръцете на изпълнителната власт от централното ниво. В Румъния кой координира реакцията на кризата зависи от причината за извънредното положение.
Ако сме в сценария на „бедствие“ (което вероятно изглежда така и сега), тогава координацията принадлежи на Националната система за управление при извънредни ситуации, на свой ред водена от министъра на вътрешните работи и „под координацията на министър-председателя“ (чл. 19 от GEO 1/1999). В зависимост от това, което се съдържа в постановлението, някои признаци на местните власти могат да бъдат предадени на други органи (чл. 7).
Рискове от установяване на извънредно положение
Извънредното положение включва и определени рискове за гражданите и за конституционната демокрация.
Първо, съществува риск от удължаване на извънредното положение отвъд строго необходимото. Както обяснихме по-горе, прекомерното удължаване или постоянството на извънредното състояние е фиксираният сценарий, който тези, които въвеждат извънредното положение в конституцията, искат да избегнат.
Следователно повечето държави, които имат разпоредби за извънредното положение, уточняват в закона, че то приключва автоматично в определен момент, ако не бъде удължено.
Според анализ, фокусиран върху Европа, Румъния има сравнително подробни разпоредби относно удължаването или прекратяването на извънредното положение.
Спешността автоматично изтича след 30 дни. Разбира се, указът може да предвиди по-кратък срок от самото начало и президентът може също така да прекрати извънредното положение по-рано, отколкото е планирал - със съгласието на Парламента. Както и в други случаи, в Румъния извънредното положение може да бъде удължено от президента, но то трябва да бъде утвърдено от парламента. Наредбата не забранява многократното удължаване на извънредното положение.
Ситуации, при които извънредното положение всъщност беше състояние на потисничество
Извънредното положение може да включва ексцесии при ограничаване на правата или дори да се използват умишлено за репресивни цели (в случай на диктатури), а историята на ХХ век дава много примери в това отношение (Индия, Египет и други).
Според GEO 1/1999 ограниченията на правата при извънредно положение обаче трябва да бъдат в съответствие с чл. 53, ал. 2 от Конституцията, която предвижда, че ограниченията на правата се допускат само ако са "необходими в демократичното общество", пропорционални и прилагани по недискриминационен начин.
Няма обаче повече подробности за ролята на правосъдната система (и дали мерките, предприети от властите, могат да бъдат оспорени).
Според анализа на DCAF в няколко европейски конституции липсват подробности за ролята на правосъдието в извънредното положение.
Наредбата предвижда само, че разследването на престъпления, извършени по време на извънредното положение, ще се върне или в гражданската, или във военната прокуратура, съгласно наказателно-процесуалния кодекс, и двете.