Анализ на Русия F; дерализъм в четвъртия мандат на Путин bpb
Въпреки напредващата политическа централизация в Русия, Кремъл е изправен пред нарастваща политизация на регионите. Анализът изследва парадоксалната връзка между Москва и руските региони.
В Единния ден на изборите на 9 септември 2018 г. жена напуска кабината за гласуване на избирателна секция в Новосибирск. (& копиране на снимка-съюз/dpa, Sputnik)
Обобщение
Отношенията между Москва и регионите са в парадоксална ситуация: Кремъл се сблъсква с нова политизация в регионите въпреки непрекъснатата политическа и фискална централизация. Това всъщност беше типично за времето, когато Русия беше много по-плуралистична и по-малко авторитарна, както на федерално ниво, така и в регионите. Регионалните избори в последния ден на единните избори ясно показаха, че постоянното пренебрегване на механизмите за обратна връзка от регионите се превърна в истински проблем както за Кремъл, така и за губернаторите.
Дългосрочната централизация напредва
Според конституцията Русия е федерация, но в ерата на Путин тя се развива все повече и повече към единна държава. Вярно е, че руският „асиметричен федерализъм“ вече бе белязан от дисбаланс в разпределението на властите в полза на Москва. Най-големите стъпки към авторитарна централизация обаче бяха направени през първия мандат на Путин в началото на 2000-те. Това включва създаването на федерални окръзи, оглавявани от пълномощници на Кремъл през 2000 г., които бяха привлечени като организационно ниво между регионите и федералното правителство. С реформа на Съвета на федерацията през същата година централният контрол над горната камара на федералното събрание беше засилен. Друга важна стъпка беше премахването на преките губернаторски избори през 2004 г. и ограничителния филтър за общински кандидати след повторното им въвеждане през 2012 г.
В хода на тази новарализация Москва се опита постепенно да приведе регионалните конституции и закони в съответствие с федералния закон. Двустранните споразумения, които руското правителство сключи между 1994 и 1998 г. с 42 федерални субекта, вече не бяха подновени. През 2017 г. беше поставен основен камък за това постепенно изравняване, когато дори богатата Република Татарстан беше лишена от последните си привилегии. Освен това беше приет нов закон за езика, който беше възприет особено болезнено в етнически републики като Якутия и Татарстан. В регионите има опасения, че в бъдеще националните езици ще бъдат изместени от руския в училищните уроци.
Процесът на централизация включва и фундаменталната промяна в партийната система: избирателна реформа от 2002 г. принуди регионите да преминат от чисто едномандатни избирателни райони към система за гласуване, при която поне половината от регионалните парламентаристи трябва да бъдат избирани чрез партийни списъци в сегмента на пропорционалното представителство. Затягането на закона за политическите партии значително затрудни регистрацията на партии, което доведе до драстично намаляване на броя на партиите, участващи в избори. И двамата подкрепят възхода на „Единна Русия“, за да се превърне в доминираща партия в регионите. Веднъж застанала здраво на седлото, партията се възползва от привилегированото си положение, за да може да реагира гъвкаво на нови обстоятелства в своя полза чрез чести промени в партийното и избирателното законодателство. Тъй като „Обединена Русия“ имаше и мнозинствата в регионалните парламенти и повечето управители поне официално се присъединиха към партията, Кремъл получи контрол над изпълнително-законодателните отношения в регионите.
В крайна сметка регионите загубиха финансова свобода. Важните приходи от нефт и газ постепенно бяха прехвърлени почти изцяло във федералния бюджет. Претоварването на регионалните бюджети в икономическата криза от 2015/2016 г. може да се разглежда като последния етап на централизация, който направи бедните региони в частност зависими от федерални заеми. Вълна от процедури за корупция срещу управители, инициирани от (федералната) ФСБ, също показа през последните години, че регионалните политически елити са изложени на големи рискове.
Фискалният федерализъм е до голяма степен фасада
Бюджетите на руската държава са разделени на федерални, регионални и общински бюджети и по този начин наподобяват структурата на други федерални държави. Разпределението на разходите за различните бюджети може до голяма степен да бъде оправдано с принципа на субсидиарност, според който отговорността винаги трябва да се разпределя възможно най-много на местно ниво и само колкото е възможно по-федерално. Училища и детски градини (около 25% от разходите), строителство на пътища и субсидии (21%), регионални дялове на социални разходи (20%), здравеопазване (10%) и градски грижи (10%) се заплащат от регионалните и общинските бюджети . Независимостта на регионите обаче е толкова ограничена от голям брой регламенти и спецификации във федералните закони, че бюджетите служат повече като регионални центрове на разходите за федералната изпълнителна власт и са по-малко независими центрове за вземане на решения.
От няколко години Министерството на финансите се стреми да формализира отношенията с регионите, доколкото е възможно. Властта се опитва да направи трансферите в регионите по-подчинени на правила, които се прилагат еднакво за всички региони. Министерството на финансите се занимава предимно с даренията, които не са обвързани с конкретна цел и съставляват около половината от федералните трансфери. Някои от тези разпределения се разпределят ad hoc съгласно непрозрачни критерии: така наречените "разпределения за бюджетния баланс", които изиграха важна роля по време на финансовата криза през 2009 г., са намалели значително. Много малко региони все още получават тези трансфери в голям мащаб: само Чечения, Крим и Севастопол имат свои собствени бюджетни позиции.
За разлика от тях „даренията за балансиране на бюджетните доставки“ останаха стабилни. Тази втора част се изчислява на няколко стъпки, като се използва формула, която до голяма степен се основава на регионални данни от Държавната статистическа служба на Росстат. За всеки регион Министерството на финансите определя вменен данъчен потенциал (включително от броя и размера на фирмите), който регионът би могъл да постигне, и вменени задължения за разходи (включително от населението), които е вероятно да възникнат. Разликата между двете стойности определя трансфера. Идеята зад това изчисление е, че особено пестеливите региони или тези, които са особено ангажирани да събират данъци, не трябва да бъдат санкционирани с по-ниска финансова компенсация. Настоящо проучване на одиторите PricewaterhouseCoopers (PwC) все пак стига до заключението, че големите получатели на трансфери са по-малко загрижени за собствените си доходи и икономичното бюджетиране. Разбира се, трансферите също отслабват стимулите на регионите получатели за успешна икономическа политика: Ако регионалната икономическа продукция расте, нараства и приписаният им данъчен потенциал и трансферите от Москва.
Регионите все повече се разделят на два лагера. Според Министерството на финансите в момента 12 федерални субекта не получават компенсаторни трансфери. Често наричани „донорски региони“, тези богати провинции имат повече свобода на действие към центъра, отколкото нетните бенефициенти. По-богатите региони също са по-склонни да се възползват от свободата, която са им оставили. В някои случаи те също се опитват да привлекат руски и международни компании в района. Разбира се, богатството им също поражда желания: данъчните приходи на град Москва сега са толкова високи, че администрацията трябва да се страхува, че федералното правителство ще отнеме богатството. Това е една от причините Москва трескаво да харчи все повече пари за нови улици, паркове и площади. През 2017 г. град Москва имаше собствени доходи i. Х. срещу. 2,1 трилиона рубли (еквивалентно на около 30 милиона евро), докато останалите 82 региона (без Крим и Севастопол) заедно достигнаха 7,1 трилиона рубли (еквивалентни на около 100 милиона евро). В същото време някои бедни региони трупат големи планини дълг и разчитат на трансфери и спасявания от централното правителство.
Рестриктивната фискална политика по време на икономическата криза 2015/2016 също допринесе за по-голямото разминаване между богатите и бедните региони. Като цяло трансферите към регионите, както и финансовите възможности на регионите са в дългосрочна тенденция към намаляване. След финансовата криза през 2009 г. трансферите към регионите за кратко бяха увеличени с 19,6% (коригирани спрямо инфлацията), за да се смекчат социалните ефекти от рецесията. В същото време пенсиите се повишиха драстично, което в по-бедните региони представлява значително по-голяма част от индивидуалните доходи. За разлика от тях, трансферите са намалели значително с 22% от 2013 до 2016 г. Регионите отговориха с по-ниски разходи за образование (-18%), здравеопазване (-23%), социални системи (-6%), инфраструктура (-14%) и градски грижи (-22%). Що се отнася до разходите за социална подкрепа, регионите разполагат с относително голямо пространство за маневриране, което те използваха за строги мерки по време на кризата. Тази политика също доведе до натрупване на недоволство в някои региони през последните няколко години, което все повече се освобождава в хода на пенсионната реформа.
Централизацията създава нови рискове
Въпреки че целта на централизацията е да подобри политическия контрол над регионите, тя създава нови проблеми. Федералното правителство е особено обезпокоено от информационната асиметрия между Москва и регионалните администрации. Вярно е, че подробното регулиране на федералните закони оставя на регионалните правителства малко свобода да определят собствените си политики. Кабинетът на губернатора обаче все още предлага много възможности за лошо управление, политика на партикулистки интереси и корупционни практики. Регионалните правителства също се опитват да подобрят своята позиция, като манипулират социално-икономическата статистика. Регионалните администрации са заинтересовани да намалят социалните и политическите рискове в своите региони, за да не загубят политическата подкрепа на Кремъл.
С широкообхватното ограничение на политическата конкуренция контролът на управителите от страна на политическите опоненти и електората постепенно е премахнат. Днес населението може да изрази недоволството си само много неспецифично на регионалните избори. Едва ли има обществена дискусия за политическите алтернативи на регионалната политика. Разкриването на лошо управление на местно ниво често е дори по-опасно за журналистите, отколкото критикуването на федералната политика. Чувствителната информация обикновено излиза на бял свят само когато откритите конфликти вече са избухнали в регионалния елит. По този начин обществеността до голяма степен отсъства като коректив на управителите.
В някои региони „Всеруският народен фронт“ (ОНФ) се опитва да действа като външен контролер на бюрокрацията. Въпреки че "квази" неправителствената организация, създадена от Кремъл през 2011 г., се смята за лоялна към Путин, тя все пак може да предизвика раздразнение за регионалните администрации, ако се разкрият оплаквания като пътно строителство или медицински заведения. Някои региони се опитват да създадат механизми за превантивна обратна връзка в Интернет, за да разберат проблемите възможно най-рано. Това включва например онлайн часове на граждани или петиции или систематично наблюдение на социалните медии. Това е за да се предотврати натрупването на недоволство и евентуално да доведе до протести.
Регионални избори: Бурните времена се върнаха
В руския електорален авторитаризъм изборите са преди всичко средство за събиране на информация за ситуацията в регионите. Добрите резултати от изборите за президента и "Единна Русия" сигнализират, че регионалните ръководители са лоялни и се опитват да получат гласове за Кремъл и партията в техните региони. Ако след това изборите се проведат без големи скандали и губернаторът се откаже от прекалено масовото използване на неговия „административен ресурс“ или дори от груби фалшификации в деня на изборите, това ще се разбира в Кремъл като знак за „компетентността“ на регионалното ръководство и като индикация за това че има своя регион "под контрол".
Единният изборен ден на 9 септември 2018 г. е най-важният от президентството на Дмитрий Медведев, ако не и от премахването на губернаторските избори през 2004 г., поради няколко причини. „Кримският ефект“ най-накрая изчезна от оценките за одобрение на президента, губернаторите и „Единна Русия“ . По-специално на регионалните парламентарни избори стана ясно, че резултатите от гласуването и избирателната активност са спаднали до нивото преди протестната вълна 2011/2012 г.
Управлението на кризи в отдела за вътрешни работи на президентската администрация се различаваше според ситуацията в четирите региона. Като цяло фокусът беше върху избягването на обществени вълнения. Титулярите Виктор Симин в Хакасия и Андрей Тарасенко в Приморие бяха демонстративно наказани - нито един от тях няма да се кандидатира отново. Това е още по-забележително, като се има предвид, че Симин обичаше да се хвали публично с ловните обиколки, които организира за президента Путин и обкръжението му. Путин лично посети Тарасенко след първия тур на изборите. Президентът изрично изрази увереността си, че на втория тур на изборите всичко ще се развие добре за Тарасенко.
(& копиране на снимка-съюз/dpa, Sputnik)
Фабиан Буркхард, Янис Клуге
Фабиан Буркхард
Фабиан Буркхард е научен сътрудник в Международния център за изследване на институциите и развитието на Националния изследователски университет "Висше училище по икономика" в Москва и асоцииран учен в Изследователския център за Източна Европа в Университета в Бремен. В своя постдок проект той се занимава с изпълнението на указите от май в руските региони. Той докторат по политически науки в Университета в Бремен през август 2018 г. с дисертация за институцията на руския президент.
Янис Клуге
Янис Клуге е научен сътрудник в изследователската група за Източна Европа и Евразия към Фондацията за наука и политика. Там той се занимава с въпроси на руското икономическо развитие и вътрешната политика. Преди това той беше стипендиант на Центъра за източноевропейски и международни изследвания (ZOiS) и докторат през юли 2017 г. от Икономическия факултет на Университета във Витен/Хердеке.