Ролята на субвенциите в руската система за бюджетен федерализъм
Ролята на субвенциите в руската система за бюджетен федерализъм
Междуправителствените трансфери/безвъзмездни средства са сред основните елементи на системата на фискалния федерализъм. Обикновено те се предоставят от по-високите нива на бюджетната система към по-ниските (въпреки че понякога има „обратни“ трансфери), за да се сведат до минимум вертикалните и хоризонталните фискални дисбаланси 1 и да се интернализират междутериториалните външни ефекти (Oates, 1999). Две основни, но често противоречиви цели на системата за междубюджетни трансфери са да осигури бюджетно изравняване на територии и да стимулира тяхното икономическо развитие. Някои механизми за изравняване са обект на оправдана критика (Bird, Smart, 2002), тъй като създават стимули за опортюнистично поведение на поднационалните власти.
Например механизмът за обединяване на приходите - определен дял от събраните данъци на местно ниво се разпределя поравно между всички общини - създава стимули за относително „богатите“ общини да подценяват данните за събраните данъци или изкуствено да намаляват събирането на данъци. Друг отрицателен пример за изравняване е ad hoc разпределението на трансферите от федералния бюджет, при което няма ясни правила за разпределение на трансферите за изравняване, както и адекватна и предвидима формула за тяхното изчисляване. В този случай субнационалните власти са лишени от възможността да извършват дългосрочно финансово планиране, тяхната отговорност към гражданите става по-малко очевидна.
Изследователите смятат, че „идеалната“ система за трансфер трябва, първо, да гарантира ефективно изравняване, което да не нарушава стимулите на субнационалните власти да развиват своите територии, и, второ, да бъде прозрачна и да се основава на ясни правила, процедури и формули за изчисляване на трансферите (Bird, Smart, 2002; Thiessen, 2006).
ОИСР използва следната типология на междубюджетните трансфери: целеви и нецелеви, всеки от тези видове се подразделя на задължителни и дискреционни. Целевите задължителни трансфери могат да бъдат съвпадащи и несъответстващи. Неподходящите задължителни трансфери се състоят от безвъзмездни средства с общо предназначение и безвъзмездни средства (Bergvall et al., 2006).
Сред тези трансфери целевите задължителни несъответстващи безвъзмездни средства (EMNG) са най-близки до руските субвенции. Независимо от това, тези трансфери, за разлика от руската практика, не се използват за финансиране на правомощия, които са възложени изключително на федералния център, но се изпълняват от властите на субнационално ниво. По-скоро те се предоставят за финансиране на съвместни мандати и програми, за които по една или друга причина не се предоставят средства в субнационалните бюджети. По този начин тези трансфери, заедно с безвъзмездните средства за собствен капитал, могат да се използват в експерименти, насочени към определяне на нивото, което осигурява най-ефективното изпълнение на правомощията. Тези експерименти в идеалния случай трябва да доведат до прехвърляне на правомощия на най-приемливото ниво на бюджетната система, като се осигури прилагането на принципа на субсидиарност 2 и се увеличи устойчивостта на системата на федерализма като цяло (Bednar, 2009; 2014).
Съвременната бюджетна система на Русия предвижда използването на различни видове междубюджетни трансфери - безвъзмездни средства, субсидии, субвенции и други трансфери. Субсидиите за изравняване на бюджетното осигуряване и за подпомагащи мерки за осигуряване на баланса на бюджетите на съставните единици на Руската федерация се отнасят до безусловни трансфери, а останалите три вида - до условни.
Трансферната система в края на 90-те и началото на 2000-те претърпя големи реформи. Ако в началото на 90-те години беше хаотично и непрозрачно, политическата тежест на даден регион играе съществена роля в разпределението на трансферите, 3 до средата на 2000-те години, руският федерализъм вече беше преминал през етапите на формализиране на процедурите и възстановяване на централизацията на бюджета (Da Silva et al., 2009), трансферната система е станала по-структурирана, формализирана и методично регулирана. Независимо от това, дизайнът на тази система остава противоречив:
- зависимостта на регионите и общините от трансферите се увеличава;
- делът на субсидиите в общия обем на трансферите от федералния бюджет е на ниво, което не съответства на световната практика и целта, заложена в руските правителствени програми (което намалява автономността на субнационалните власти при разходването на средства);
- няма методи за разпределение на някои субсидии, субвенции и други трансфери;
- честотата на промени в съществуващите методи и правила за изчисляване на обема на трансферите намалява възможностите за дългосрочно финансово планиране на по-ниските нива на бюджетната система.
Но най-важното, поне от наша гледна точка, е, че системата на федерализма се ерозира поради съществуването на субвенции и други трансфери, които не са предназначени нито за изравняване, нито за стимулиране, а са насочени към изпълнение на мандатите на други хора .
Тази статия се опитва да анализира подробно системата от субвенции във функционален и регионален контекст, да представи настоящата типология на субвенциите, да ги класифицира според различни критерии и да направи заключения относно целесъобразността на съществуването на такива трансфери, както и възможни промени в тяхната структура и размер на финансирането 4 .