Рамка на селскостопанската политика SpringerLink

  • Питър Х. Файндт
  • Кристин Крамер
  • Андреа Фрю-Мюлер
  • Алоис Хайсенхубер
  • Клаудия Пол-Востл
  • Кай П. Пурнхаген
  • Фабиан Томас
  • Каролайн ван Берс
  • Volkmar Wolters

Обобщение

Тази глава показва, че институционалната зависимост на общата селскостопанска политика на Европейския съюз е довела до исторически затвърдена специална позиция на селскостопанския сектор. В резултат целите на политиката на доходите доминират в селскостопанската политика. Опазването на природата и опазването на околната среда остават незначителни и трябва да се прилагат основно с регулаторни средства. Налице са дефицити в регулаторите и изпълнението, често в резултат на освобождавания за селското стопанство. Натискът за действие обаче може да бъде резултат от три по-нови развития в правната рамка: включването на предишните отделни регулации на селскостопанския пазар в общите регулации на вътрешния пазар на ЕС, свързаните с отговорността последици от стандартите за защита на потребителите по веригата на стойността и от транснационалните частноправни стандарти Нови концепции като устойчивост и адаптивно управление, както и поведенчески научни подходи дават предложения за по-нататъшното развитие на управленските подходи.

рамка

Предишната глава. 3 показа, че много природни и екологични ресурси не са в добро състояние и често продължават да се развиват негативно. Освен това беше показано как преобладаващите методи за управление на земите допринасят значително за описаните проблемни области. Това описание на държавата разкрива явна необходимост от политически действия за защита на природните ресурси. Очевидно в момента това не е изпълнено адекватно. Следователно от гледна точка на опазването на природата и околната среда трябва да се диагностицира провал на политиката. Следователно в тази глава се анализира рамката на селскостопанската политика. Той се фокусира върху логиката за развитие на Общата селскостопанска политика (ОСП) на ЕС и регулаторната рамка, за да идентифицира причините за провала на политиката. Тогава ще бъдат представени нови, иновативни подходи за по-добро интегриране на проблемите на природата и опазването на околната среда в селскостопанската практика и в селскостопанската политика. Като цяло целта на тази глава е да идентифицира възможни отправни точки за реформи за подобряване на опазването на природата и околната среда.

4.1 Политическата логика на ОСП: между политиката на доходите и интеграцията на околната среда

Дискусията по политология на селскостопанската политика се върти около три основни въпроса: Защо селскостопанската политика успя да се утвърди и стабилизира като относително автономно и изолирано политическо поле извън общата икономическа политика? Как се променя селскостопанската политика под влиянието на нарастващи взаимодействия с други области на политиката, по-специално политиката за опазване на природата, околната среда и търговията? Как може да се обясни промяната и стабилността в селскостопанската политика?

Основни трудове по селскостопанска политика възникват от подхода на историческия институционализъм, който подчертава значението на политическите идеи и политическите парадигми. Тук беше разработено, че Общата селскостопанска политика (GAP) на Европейския съюз има своите исторически корени в мерките за ценова подкрепа, които се предприемат в Германия и други западни страни от края на 19-ти век за защита на производителите в някои селскостопански подсектори и със специалния национален Установено е значението на земеделското производство и особеностите на селскостопанските пазари (Tracy 1989).

С Програма 2000, приета през 1999 г., програмите за подпомагане на инвестиции в модернизация, агроекологични мерки и регионално развитие на селските райони (включително LEADER) бяха комбинирани в политика за развитие на селските райони, настоящият „Втори стълб“. Така наречената реформа на Fischler от 2003 г. доведе до широко отделяне на директните плащания от производството и тяхната обвързваща връзка със спазването на редица регулаторни изисквания (кръстосано спазване, по-малко популярен вариант за държавите-членки в Програма 2000). Най-новата реформа на ОСП от 2013 г. свързва плащането на 30% от директните плащания с изискванията за осигуряване на 5% от площта на фермата като приоритетна екологична зона, за сеитбообръщение и поддържане на постоянни пасища (т.нар. Озеленяване на първия стълб).

Степента, до която GAP, която често е критикувана като нефункционална, се е променила е противоречива и зависи от концептуалната рамка на диагнозата. От една страна, историко-институционалният анализ на дългосрочното развитие на ОСП показва висока степен на зависимост от пътя на ниво политически идеи и политически инструменти (Kay 2003; Greer 2005). От друга страна, има значителна промяна в политиката на по-дълги интервали под формата на въвеждане на нови политически инструменти - по-специално агроекологичните програми, единното земеделско плащане, задълженията за кръстосано спазване и екологизиране - чийто дизайн и обосновка след това често ще варират значително при по-късните реформи.

Дискусията относно промяната в селскостопанската политика доведе до диагностициране на кумулативна промяна на парадигмата, което доведе до фундаментална промяна в селскостопанската политика чрез поредица от по-малки стъпки за реформи (Coleman et al. 1997). Има две възражения срещу тази констатация, от една страна срещу диагнозата за промяна в идеалните основи на ОСП, от друга страна срещу диагнозата за съществена промяна в политическата логика на ОСП.

Аграрен изключителност се основава на предположението, че селското стопанство допринася за ключови цели на публичната политика, но че механизмите на свободния пазар не са най-добрият начин за осигуряване на ефективно и продуктивно земеделие (Coleman et al. 1997; Grant 1997; Skogstad 1998). Тази парадигма има продуктивистка ориентация и приема, че селското стопанство се нуждае от държавна подкрепа.

Парадигмата на либералния пазар предполага, че селското стопанство може да се конкурира с други сектори и държави на пазара за оскъдни ресурси и следователно не изисква нито външна защита, нито специални секторни разпоредби. Преходните разпоредби - като временните преки плащания - могат да смекчат трудностите при либерализацията на пазара по социални или политически причини.

Парадигмата на многофункционалното земеделие предполага, че фермерите произвеждат както странични продукти, така и обществени блага (пейзажи, екосистемни услуги) като странични продукти. Тъй като механизмите на свободния пазар не работят за последните, необходими са намеси на държавния пазар и механизми за възнаграждение. Многофункционалната парадигма споделя с парадигмата на държавно подпомогнатото земеделие изключителното предположение, че земеделието има специални условия, но те се наблюдават предимно в областта на проблемите с разпределението на обществените блага и по-малко в проблемите с доходите на земеделието. Продуктивистката ориентация също не се споделя.

Парадигмата на глобализираното земеделие може да се разбира като по-нататъшно развитие на либералната пазарна парадигма в условията на глобално интегрирани вериги за създаване на стойност. С оглед на разпространението на държавни и частни стандарти, регулаторната хармонизация на социалните и екологичните стандарти е на преден план (Josling 2002). В рамките на парадигмата могат да се поставят различни акценти, например ако на преден план е или поддържането и разпространението на високи стандарти, или призивът за правила и мерки, основани на доказателства. Спорът за важността на предпазния принцип, например при регулирането на храните с генетично модифицирани съставки, е добър пример.

Изчерпателно проучване на участниците в селскостопанската политика в Германия показа наличието и на четирите парадигми, но техните елементи често се комбинират от участниците (Feindt 2008). В резултат на това от една страна няма повече идеална хомогенност или хегемония в политическото поле, но участниците в селскостопанската политика се движат в разнообразно поле на дискурса, при които в зависимост от ситуацията могат да бъдат изведени на преден план различни аспекти. Констатациите на Alons и Zwaan (2015) сочат в подобна посока. В анализ на дискурса на селскостопанската политика в Брюксел, както и в Германия, Франция и Великобритания, те показват, че представителите на правителството използват много разнообразни обосновки за ОСП стратегически от една страна да постигне споразумение в съвместни преговори (координираща функция на дискурса), а от друга страна да предаде ОСП на съответните местни адресати (комуникативна функция на дискурса). Тези проучвания показват, че има много припокриващи се дискурси за европейската селскостопанска политика, всеки от които с право може да се отнася до определени аспекти на идеалната рамка на ОСП, като стратегически игнорира други аспекти.

Този аргумент засилва констатацията на изразена зависимост от пътя общата селскостопанска политика. Това се обяснява с различни фактори. На първо място, европеизацията на селскостопанската политика премина със силна институционална изолация GAP, който до последната институционална реформа на ЕС по същество беше определен между Главна дирекция „Земеделие“ (DG Agri) на Комисията на ЕС и Съвета на земеделските министри и също подкрепен от рамката на европейското законодателство (вж. също Oppermann et al. 2011: § 24, маргинален номер 11; Purnhagen and Schebesta 2017). Институционалната реформа на ЕС, която премести ОСП в областта на съвместното вземане на решения от Парламента, често се очакваше да отвори дискусии за неземеделски интереси. Всъщност обаче тази институционална реформа всъщност доведе до засилване на селскостопанските интереси чрез водещата земеделска комисия на Европейския парламент (Greer and Hind 2012).

Проучванията, които са по-стимулирани политически и икономически, показват, че съществуващата селскостопанска политика се защитава с големи разходи от групите, които се възползват от нея в значителна степен. Мрежите на селскостопанската политика, тези, които са се утвърдили в страните-членки и първо в ЕИО, след това в ЕС и накрая в ЕС и взаимно се стабилизират с институционалните структури, се считат за тясно свързани и относително затворени (Йордания и др. 1994; Daugbjerg 1997, 1999). От средата на 90-те години се наблюдава загуба на изключително аграрен характер на мрежите на селскостопанската политика, което също се предлага като обяснителен фактор за промяната в парадигмите на селскостопанската политика (Coleman et al. 1997). Дори по време на реформата на Fischler и под влиянието на кризата на BSE, на организациите по интереси в селскостопанския сектор се приписва най-голям потенциал за влияние, както показва проучване от 2003 г. на участниците в селскостопанската политика в Германия и Брюксел (Feindt 2008).

Основните реформи обаче се затрудняват поради необходимостта от преразпределителна логика при преговорите относно финансовата рамка на ОСП доминира, при което държавите-членки се съсредоточават главно върху своята нетна вноска уважение, мислете високо. Като цяло това също има ефект на запазване на структурата, тъй като новите инструменти или промени в ключа за финансиране или не са неутрални за разпределението, или е трудно да се предвидят последиците от разпределението (Ackrill 2005; Ackrill and Kay 2006). По-специално, този механизъм предотвратява прехвърлянето на средства от 100-процентовия първи стълб, финансиран от ЕС, към просто съфинансирания втори стълб, стига да не се правят специални споразумения за такава „модулация“.

Като цяло ОСП е проектирана по такъв начин, че силни икономически и социални групи, както и важни сили в парламентите и правителствата на държавите-членки на ЕС, имат значителен интерес от нейното продължаване - самоукрепващ ефект, който също се превръща в положителна обратна връзка на политиката (Pierson 1993; Daugbjerg 2003).

Основните реформи на ОСП са подложени само на значителен натиск от други области на политиката, особено търговската и финансовата политика (Ackrill et al. 2008). Реформата от 1992 г. беше предшествана от прекъсването на преговорите за създаване на Световна търговска организация в Брюксел през 1990 г. Без фундаментална реформа на ОСП следователно уругвайският кръг би бил заплашен от провал (Swinbank 1993, 1999; Swinbank and Tanner 1996). В допълнение, реформата на MacSharry беше в контекста на новата средносрочна финансова рамка (1993–1999 г.), която ограничи растежа на селскостопанските разходи и предстоящото разширяване на ЕС през 1995 г. Дискусията относно Програма 2000 през 1999 г. липсваше толкова силен проблем на натиска и остана с незначителни реформи. При реформата на Fischler от 2003 г. обаче имаше комбинация от натиск върху търговската политика (кръг от ГАТТ от Доха), натиск върху околната среда и политиката за защита на потребителите вследствие на кризата със СЕГ (Purnhagen 2013a, стр. 24–42) и финансов натиск в навечерието на Разширяване на ЕС на изток с десет нови членове, някои с важни селскостопански сектори и значителни структурни проблеми (Daugbjerg and Swinbank 2007).

Разработване на регулаторна рамка, регулира въздействието на селскостопанските дейности, свързани с опазването на природата, опазването на околната среда и законодателството на потребителите;

Усилията за приближаване на ОСП до общата рамка на регулиране на вътрешния пазар да подчини;