Преговори за закупуване на облигации от ЕЦБ Каква е процедурата?
Състояние: 14.01.2015 22:17
Спорът относно закупуването на държавни облигации от ЕЦБ се води пред Съда на Европейските общности. За какво е процедурата? Федералният конституционен съд ще бъде обвързан с решение? tagesschau.de отговаря на най-важните въпроси.
От Кристоф Келбах и Франк Бройтигам
За какво е процедурата?
Става въпрос за възможното закупуване на държавни облигации от Европейската централна банка (ЕЦБ). На 6 септември 2012 г. председателят на ЕЦБ Марио Драги се появи пред пресата във Франкфурт. Той обяви програма, наречена "Открити парични транзакции" (OMT). Съдържанието: При извънредна ситуация ЕЦБ ще купува неограничени количества държавни облигации от кризисни държави на т. Нар. „Вторичен пазар“, т.е. на финансовите пазари. За да направи това, тя отпечатва необходимата сума пари. По този начин спекулантите биват ограбени от пода на облигационните пазари. Резултатът: падащи лихвени проценти, за които кризисните държави могат да получат нови пари. В замяна на това държавите ще трябва да преминат под спасителния пакет на ЕСМ (който е свързан с условия, например за справяне с определени реформи). Покупката може да се извърши в неограничени количества, така че Драги. Досега програмата OMT не е приложена.
В какъв контекст бе съобщението на ЕЦБ през 2012 г.?
През лятото на 2012 г. дълговата криза в евро беше в разгара си. Първоначално фокусът беше върху създаването на постоянен европейски спасителен фонд ESM. През юни 2012 г. бяха заведени дела пред Федералния конституционен съд срещу участието на Германия в ЕСМ. Съдиите помолиха федералния президент да не изготвя Акт за присъединяване, докато кандидатурите не бъдат решени поне по спешна процедура. Нервността беше голяма. Дали спасяването на еврото ще се провали в Карлсруе? Спешното решение беше обявено за 12 септември. Няколко дни по-рано съобщението на Драги за противоречивата програма за държавни облигации. Впечатлението може бързо да възникне: Без значение какви ограничения искате от ESM, уважаеми германски съдии, ние ще се намесим на пазарите до неограничена степен.
В първото си решение от 12 септември и по-късно в главното производство Федералният конституционен съд по принцип одобри участието на Германия в ЕМС. С едно изключение: по мнението на Федералния конституционен съд противоречивата програма OMT може да наруши европейските договори, тъй като по този начин ЕЦБ ще надхвърли възложените й задачи. Карлсруе изключи този правен въпрос и го внесе в Съда на Европейските общности (ЕС) в Люксембург.
Защо отделни граждани могат да предприемат действия срещу мерките на ЕЦБ по съдебен ред?
Общо над 11 000 германски граждани са разгледали този въпрос пред Федералния конституционен съд. Съдът на ЕС обаче не принадлежи към класическата "инстанция". Всеки, който загуби като гражданин пред Федералния конституционен съд, не може просто да се премести в Люксембург. Като отделен гражданин единственият начин да стигнете до Съда на ЕС е чрез "заобикалянето" на националните съдилища. Там се подава жалба. Ако разпоредбите на европейското право са от значение за решението, националните съдилища трябва да изпратят съответните въпроси на Съда на Европейските общности. След това Люксембург решава как да разбира законодателството на ЕС и връща делото на националния съд, който има окончателно решение. Тази „процедура за сезиране“ е класическият начин да стигнете до Съда на Европейските общности. По този начин в Люксембург са дошли други важни процедури като „правото да бъдеш забравен“ в Google или запазването на данни.
Какви са правните проблеми, когато ЕЦБ закупува държавни облигации?
Съгласно основния закон (член 88, параграф 2), Германия може да делегира задачите на централната банка на Европейската централна банка, която е независима и се ангажира с основната цел за ценова стабилност. ЕЦБ е независима, така че правителствата нямат пряко влияние върху техните действия. Но разбира се, той е обвързан със задачите, възложени му от Европейските договори (член 119 и сл.). От правна гледна точка въпросът е дали ЕЦБ надхвърля своите компетенции, т.е. прави нещо, за което не отговаря по европейските договори. Задачата на ЕЦБ е: Парична политика, с цел осигуряване на стабилна валута със стабилни цени. Това, което обаче не е позволено, е: Държавно финансиране от ЕЦБ, т.е.финансиране на бюджетите на отделни (свръхзадлъжняли) държави. Въпросът сега е: под какво попада закупуването на държавни облигации на вторичния пазар? Позволено или забранено?
Какви са аргументите на ЕЦБ?
Представителите на ЕЦБ казват, че реагираме само на нарушеното равновесие на облигационните пазари под формата на изключително високи лихвени проценти за кризисни държави, които трябва да ги харчат за нови пари. Така че вие правите парична политика. Дори след решението за подаване от Карлсруе през февруари 2014 г. ЕЦБ подчерта, че се движи в рамките на мандата. Нещо повече, в много други държави преобладава мнението, че става въпрос за политическа преценка, които са извън съдебния контрол.
Каква е гледната точка на Федералния конституционен съд?
В решението си от 7 февруари 2014 г. има сериозни причини Федералният конституционен съд да надхвърли своя мандат за парична политика с програмата OMT. Един индикатор е, че ЕЦБ би купувала държавни облигации само от отделни държави-членки. Паричната политика обикновено засяга еднакво всички държави. Те виждат и следната опасност: програмите за помощ като европейския спасителен пакет ЕСМ са ограничени по отношение на сумата и парламентите също имат контролни функции тук. Ако независимата ЕЦБ закупи държавни облигации, тези механизми за контрол могат да бъдат заобиколени. Карлсруе обаче оставя отворена и "задна врата". Решението на ЕЦБ може да не бъде неприемливо, ако се въведат определени ограничения. Като пример съдът посочва изключването на подстригване или закупуването на държавни облигации само в ограничени суми.
Защо Карлсруе спря производството и ги предаде на Съда на Европейските общности?
По принцип се прилага разделението на задачите: Федералният конституционен съд разглежда германските правни актове в съответствие със стандарта на основния закон - Европейският съд (Люксембург) разглежда европейските правни актове в съответствие със стандарта на европейските договори. Карлсруе обаче винаги е запазвал възможния „окончателен контрол“ дали институциите на ЕС явно надхвърлят своите компетенции в отделни случаи. На легален жаргон това означава, че те биха могли да действат "ултравируси". Това е вид тест, който се включва тук, когато става въпрос за това дали ЕЦБ е финансирала държави в противоречие с нейния мандат. Ако очевидно надхвърли мандата си, това вече няма да бъде обхванато от прехвърлянето на правомощия чрез основния закон на институциите на ЕС. Карлсруе обаче също винаги е казвал: ако човек стигне до резултата „ultra vires“, ще изпрати правните въпроси на Съда за разглеждане, за да може съдът, отговарящ за европейското право, да се справи с въпросите. Това се случи сега - за първи път в историята на Федералния конституционен съд. В други съдилища, като Федералния съд, подобни твърдения са обичайна практика в продължение на много години. По същия начин и в други конституционни съдилища на държавите от ЕС.
С това Карлсруе капитулира пред Съда на Европейските общности?
Не от моя гледна точка. Това е ясен знак за откритост. Години наред хората бяха говорили само за „отношенията на сътрудничество“, съдилищата, сега за първи път стават сериозни. Съдът на Европейските общности решава европейското право, така че това е законово предвидено. Беше доста необичайно, че Карлсруе отне толкова много време, а други конституционни съдилища в държавите от ЕС бяха по-бързи. Заповедта за преюдициално запитване с нейните въпроси обаче може да се разбира и като предизвикателство към колегите в Люксембург, тъй като становището, че ЕЦБ надвишава своите компетенции, е формулирано съвсем ясно. Същевременно обаче съдиите посочват и възможности за корекция, според девиза: „Това е нашето правно мнение, виждаме възможности как да го поправим, съгласни ли сте или не?“ Почти може да се създаде впечатлението, че Карлсруе би искал да предизвика Люксембург с решение „да, но“. Да, възможно е да се купуват държавни облигации, но следните ограничения са задължителни. Карлсруе често е вземал такива решения "да, но" дори по европейски въпроси.
Какво се е случило досега в Люксембург?
Голямата камара на Европейския съд с 15 съдии, председателствани от председателя на съда Василиос Скурис, обсъди правните въпроси с всички участващи в производството на 14 октомври 2014 г. Представителите на ЕЦБ признаха, че програмата OMT е „неконвенционална“ мярка, но все още е обхваната от мандата на ЕЦБ. Те твърдяха, че банката има много свобода в начина, по който провежда паричната политика. Многобройни ищци също успяха да изразят своята гледна точка, включително представители на асоциацията „Mehr Demokratie“, член на ХСС в Бундестага Петер Гаувайлер и членове на левата парламентарна група. Те подчертаха, че програмата OMT премина границата между разрешената парична политика и държавното финансиране, забранено от европейските договори.
Какъв е междинният резултат до момента в Люксембург?
На 14 януари 2015 г. отговорният генерален адвокат испанецът Педро Круз Вилалон представи заключителната си лекция, независимо експертно становище, което има за цел да помогне на съда да вземе решение. Круз Вилалон стига до заключението, че ЕЦБ все още се движи в рамките на своя мандат, програмата OMT, т.е.не нарушава европейските договори. Причината: Програмата OMT е подходяща и необходима и за понижаване на лихвените проценти по държавни облигации на застрашени евро държави. От доклада обаче става ясно също така, че ЕЦБ няма напълно свободни ръце. Винаги трябва да внимавате да не преминете границата за финансиране на правителството. По този начин тя има широка преценка. Въпреки че съдилищата биха могли да упражняват контрол, те трябва, по мнението на Круз Вилалон, да упражняват контрол само „със значителна степен на нежелание, тъй като им липсва специализацията и опитът, който ЕЦБ има в тази област“.
По-конкретно, генералният адвокат определя редица условия, на които ЕЦБ трябва да отговаря, ако един ден изпълни своето съобщение и действително закупи държавни облигации от страна в криза.
Например централната банка трябва да обоснове всяка покупка на държавни облигации и да обясни специалните обстоятелства, които налагат такава „нестандартна“ стъпка. Тогава банката ще трябва да остане извън паралелните спасителни програми за съответната държава, едва тогава програмата OMT все още ще се квалифицира като мярка на паричната политика. Тогава участието на ЕЦБ, каквато в момента е в „тройката“ за Гърция, вече не би било възможно. В крайна сметка ЕЦБ също трябва да действа по такъв начин, че да се формира реална пазарна цена за държавния дълг. Следователно облигациите не трябва да се „предават“ директно на ЕЦБ от засегнатата държава на нереалистични цени.
Колко важно е мнението на генералния адвокат?
Последната лекция на генералния адвокат е независимо юридическо становище, предложение за решение, което не е обвързващо за СЕО. В повечето случаи обаче решението на съда съвпада със становището на генералния адвокат. Няма точни данни за това, тъй като Съдът на ЕС не води такава статистика. Професорът от Хайделберг Джулиан Кокот, която работи и като генерален адвокат в Съда на Европейските общности, изчисли през 2013 г., че Съдът стига до същото заключение като генералния адвокат в около осемдесет процента от случаите. В миналото обаче винаги е имало видни случаи, в които Съдът е вземал различно решение. Такива случаи са се случвали няколко пъти през 2014 г., така че доста високият процент от 80% може да се наложи да бъде преразгледан малко надолу. Това, което е безспорно обаче, е, че заключителната лекция е първият решаващ намек, който вече разглежда основните проблемни точки на съответния случай. Окончателното решение от Люксембург обикновено идва няколко месеца по-късно и в този случай също дава окончателен отговор на въпроса, изпратен от Федералния конституционен съд
Обвързващ ли е отговорът от Люксембург за BVerfG?
По принцип Съдът на ЕС взема обвързващо решение за това как да се тълкува европейското право, т.е. дали ЕЦБ нарушава европейското право или не. В предишни решения обаче Федералният конституционен съд многократно обявява, че ще си запази „последна дума“ по отношение на съдържанието, ако Съдът с неговата юриспруденция от гледна точка на Карлсруе веднъж значително надхвърли своята компетентност. Тогава, от гледна точка на Карлсруе, това вече няма да бъде обхванато от прехвърлянето на правомощията на основния закон. Проблемът би могъл да възникне, ако Съдът на Европейските общности изцяло размаха действието на ЕЦБ. Така че вълнуващият въпрос е доколко Люксембург отговаря на опасенията от Карлсруе и дали Федералният конституционен съд в крайна сметка ще приеме отговора от Люксембург или не.
Има ли Карлсруе законните средства да забрани директно на ЕЦБ да прави нещо?
Не. Съдът на ЕС ще бъде отговорен за това. Карлсруе ще има възможността да установи законово нарушение и да задължи германските участници (Бундестаг, Федерално правителство, Бундесбанк) да работят възможно най-интензивно, за да спрат подобни програми на европейско ниво, да не участват в програмите, да въведат граници или да променят европейското законодателство. Дори откриването на законово нарушение обаче би изпратило ясен сигнал от една от най-големите държави-донори в ЕС. Съдът обаче винаги е подчертавал, че вижда своята задача в наблюдението на спазването на закона, но не и в самото вземане на някакви основни европейски политически решения. Ако Люксембург приеме сериозно притесненията от Карлсруе и постави определени ограничения за закупуването на държавни облигации от ЕЦБ, Карлсруе може да приеме този отговор и да избегне големия конфликт.
Какви са разликите между програмата OMT и настоящата дискусия относно покупките на облигации?
В момента комитетите на ЕЦБ обсъждат закупуването на държавни облигации за противодействие на дефлацията в еврозоната. По принцип ЕЦБ има право да купува облигации чрез устава и договорите на ЕС. Основната разлика между текущата дискусия и въпросната програма OMT е посоката, в която се провеждат:
С програмата OMT ЕЦБ винаги е твърдяла, че покупките на облигации ще бъдат разгледани, за да останат оперативни. „Първото средство“ за понижаване на лихвените проценти често беше неефективно, тъй като щатите бяха насочени към спекуланти. Чрез обявяването на покупки на облигации единствената цел беше да се направят отново намалените лихвени проценти, които естествено имат тези намаления. Ето защо в крайна сметка става въпрос за -позволена-парична политика. Аргумент, който много експерти намериха трудно за разбиране.
ЕЦБ вероятно би могла да оправдае по-лесно покупките на облигации с цел да противодейства на дефлацията и да я класифицира като парична политика. Защото въпросът „колко струват парите“ според експертите се движи много по-ясно в областта на - допустимата - парична политика. Разграничение от забранената икономическа политика може да се направи ясно.
На 15 януари 2015 г. обаче отговорният генерален адвокат в Съда на Европейските общности поиска съдебен „правен акт“ по отношение на програмата OMT, с която се извършва покупка на облигации. ЕЦБ също би трябвало да направи такъв правен акт, ако иска да закупи облигации за друга цел, например за противодействие на дефлацията. Неформалното решение на заседанието на Управителния съвет едва ли ще бъде достатъчно в това отношение.